10 марта 2022 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение № 498-О-Р, в котором по итогам исследования ходатайства о разъяснении Постановления КС от 19 апреля 2021 г. № 14-П сформулировал принципиально важные для правоприменительной практики ориентиры сбалансирования публичных и частных интересов при решении вопросов размещения нестандартных торговых объектов (далее – НТО) на частных придомовых территориях.
Напомню, это уже третье обращение Конституционного Суда к данной тематике – первоначально она была затронута в определениях от 5 декабря 2019 г. № 3273-О и № 3274-О, а затем в Постановлении от 19 апреля 2021 г. № 14-П. Само по себе это свидетельствует об остроте регулятивных и правоприменительных проблем развития нестационарной торговли и отсутствии их надлежащих решений, особенно в отношении земельных участков, относящихся к многоквартирным жилым домам. Подтверждением высокого уровня конфликтности является и то, что КС посчитал возможным высказать некоторые уточняющие правовые позиции в «разъясняющем» определении, хотя по объективным причинам эта разновидность актов традиционно используется в конституционно-судебной практике с осторожностью.
В этом плане будет не лишним, на мой взгляд, процитировать оценку ситуации, содержащуюся в подготовленном Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в 2021 г. специальном докладе Президенту РФ «МСП/ПОСТКОВИД. Время для системных решений»: «массовое нарушение прав и законных интересов бизнеса в сфере малой торговли вследствие несовершенства федерального законодательства продолжается. Законопроект о нестационарной и мобильной торговле так и не принят».
В текущей обстановке беспрецедентного санкционного давления значение поддержки малого и среднего бизнеса, в том числе нестационарной торговли, многократно возрастает. При этом необходимы не только меры финансово-экономического стимулирования, но и, прежде всего, регулятивно-организационные решения, обеспечивающие для бизнеса комфортные условия, включая понятность и разумную предсказуемость требований, гибкость и необременительность разрешительно-контрольных процедур, устранение избыточных обязанностей и ограничений. Гармонизация деловой среды является исключительно важным фактором укрепления малого бизнеса, объективно рассчитанного на упрощенные процедуры и правила, и при этом носит социально ориентированный характер.
В Постановлении от 19 апреля 2021 г. № 14-П Конституционный Суд признал недопустимым установление в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета размещения НТО на придомовых территориях и одновременно очертил общие границы компетенции местных властей по определению требований к такому размещению. Кроме того, была оговорена возможность введения норм об удаленности НТО от зданий и сооружений, их сочетания с иными элементами благоустройства, внешнего облика, технических (конструктивных) особенностей и т.п. В части понимания конкретных возможностей на практике возникли основные разногласия, характеризующие в отдельных случаях поляризацию интересов бизнеса и власти.
Так, по данным Союза предприятий печатной индустрии (ГИПП), опубликованным в январе 2022 г., практика реализации Постановления от 19 апреля 2021 г. № 14-П сопровождается неоднозначными и противоречивыми тенденциями. Речь идет не только о сохранении и даже воспроизведении в ряде муниципалитетов не отвечающих Конституции РФ запретов на размещение НТО, но и о распространении практики различного рода ограничений, заключающихся во введении строго фиксированных или узковариативных требований, – в частности, к габаритам, экстерьерным (включая цветографические) решениям в отношении НТО, материалам их изготовления, которые в совокупности создают трудновыполнимые для размещения НТО условия и носят, по сути, запретительный характер.
Именно с таким подходом к реализации Постановления от 19 апреля 2021 г. № 14-П столкнулись заявители из г. Перми, по жалобе которых (наряду с другим обращением) было вынесено рассматриваемое определение. Так, Правилами благоустройства территории г. Перми предусмотрено, что внешний вид НТО должен соответствовать типовым проектам. Индивидуальный проект разрешен в исключительных случаях и на придомовых территориях не допускается. Тем самым установлен закрытый перечень типоразмеров, предусматривающий возможность выбора применительно к каждому виду НТО только из двух вариантов, а применительно к реализации печатной продукции, продаже питьевой воды выбор вообще не предусмотрен. При этом типоразмеры заданы с помощью фиксированных, а не предельных (по верхнему уровню) параметров, и не допускают отклонений. Столь же строгие требования установлены к материалам для изготовления НТО, причем более финансово затратные, чем для объектов капитального строительства (например, требования использовать композит, а не сайдинг или сэндвич-панели).
В связи с этой и подобной практикой толкования и применения Постановления от 19 апреля 2021 г. № 14-П заявители ходатайствовали перед Конституционным Судом о разъяснении, соотносится ли со смыслом данного акта установление конкретных габаритов НТО (отклонение от которых не допускается), а также требований к материалам (включая марку, толщину, покрытие), не связанных с внешним видом этих объектов.
Вынесенное по итогам изучения ходатайства определение демонстрирует стремление КС не оставаться в стороне от непростых вопросов обеспечения последовательной и неукоснительной реализации его решений, а также готовность к эволютивному подходу в целях гармонизации правоприменительной практики.
Не должна вводить в заблуждение «отказная» форма определения – в данном случае она носит скорее технологический характер. Полагаю, такой формат подчеркивает незыблемость принципиальных позиций, изложенных в Постановлении от 19 апреля 2021 г. № 14-П, и одновременно – отсутствие необходимости придания этому решению какого-либо специального ревизионного (кассационного) эффекта, поскольку ходатайство заявителей не было обусловлено конкретными судебными делами с их участием, порождающими вопрос о возможности пересмотра.
По сути, КС не просто воспроизвел (как обычно бывает в чисто «отказных» определениях в связи с ходатайствами о разъяснении постановлений), а содержательно раскрыл и конкретизировал свои ранее сформулированные подходы, что исключительно важно для понимания связанных с реализацией Постановления от 19 апреля 2021 г. № 14-П мер общего характера. Поскольку практика правоприменения в сфере организации благоустройства территорий выявила определенные дефекты (сбои) в надлежащем (т.е. конституционно обоснованном) согласовании ценностей, связанных с гарантированием свободы и конкурентных начал экономической деятельности независимо от места ее осуществления – с одной стороны, и обеспечением безопасных и комфортных условий проживания – с другой, Конституционный Суд, оставаясь приверженным необходимости установления справедливого баланса, исключающего предпочтение одной из ценностей с ущербом для сохранения иной, детализировал критерии такого баланса, служащие основой для оценки соблюдения местными органами власти их компетенции по вопросам размещения НТО.
Во-первых, уточнено, что любые вводимые на местном уровне дополнительные (в сравнении с общефедеральными) обязательные требования должны соответствовать двум условиям: быть непосредственно направленными на решение вопросов благоустройства территории и не представлять собой ограничений (запретов) на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Это означает, что правила благоустройства территории с учетом отраслевого структурирования законодательства и отсутствия у органов местного самоуправления полномочий по установлению ограничений конституционных прав не могут использоваться для введения любых ограничительных требований, напрямую относящихся к экономической (торговой) деятельности, вопреки их предназначению. В частности, это может предполагать недопустимость обусловливать размещение НТО на придомовой территории наличием на ней других объектов, не связанных с обеспечением нормальной эксплуатации НТО, поскольку это влекло бы прямое ограничение нестационарной торговли.
Во-вторых, в отношении требований к параметрам НТО как объекта благоустройства (удаленность от зданий, сооружений, габариты, цветографические решения и т.п.) уточнено, что они не должны стеснять свободу усмотрения хозяйствующего субъекта настолько, что это делало бы невозможным (экономически нерациональным) ведение торговой деятельности и (или) влекло создание несправедливых (нерыночных) преимуществ отдельным категориям предпринимателей. Поскольку НТО предназначены для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов, избыточное лимитирование параметров НТО (в том числе исчерпывающий выбор из двух-трех вариантов) влечет либо необоснованные издержки на приобретение и эксплуатацию незадействованной торговой площади, либо вынужденное сокращение объема и структуры торговли. В связи с этим Конституционный Суд ориентирует на использование гибких и дифференцированных регулятивных подходов, обеспечивающих реальную самостоятельность хозяйствующих субъектов в определении порядка и условий осуществления торговой деятельности, в том числе ассортимента товаров; приемов и способов продажи; количества, типов, моделей технологического оборудования и инвентаря, используемых при осуществлении торговой деятельности; формы распространения рекламы в торговом объекте и его витринах. Естественно, эта самостоятельность подлежит учету и при установлении требований к удаленности НТО от зданий (сооружений), которые должны обеспечивать разумно достаточный диапазон возможностей по локализации НТО в конкретных градостроительных условиях. Введение требований к удаленности, полностью исключающих размещение НТО на конкретной территории или не позволяющих использовать конкретные виды объектов, может свидетельствовать о нарушении свободы экономической деятельности, если только юридически и социально обоснованная цель введения таких требований объективно не может быть достигнута альтернативным способом.
В-третьих, специально оговаривается, что судебный контроль законности требований к размещению НТО или самого по себе такого размещения не должен носить сугубо формальный характер, а предполагает необходимость учета всех значимых обстоятельств. Принимая во внимание, что требования к размещению НТО, вводимые в правилах благоустройства территории, не должны быть связаны с непосредственными ограничениями (запретами) экономической деятельности и избыточными стеснениями усмотрения предпринимателей, можно предположить, что отдельное внимание в соответствующих судебных разбирательствах должно уделяться позиции антимонопольного органа. Стоит отметить, что в абз. 3 п. 2.2 Определения № 498-О-Р использован не характерный для конституционно-судебной практики технический прием отсылки к конкретным делам в рамках складывающейся судебной практики. Само по себе это характеризует признаваемый КС широкий спектр возможных вариантов достижения в конкретных условиях разумного компромисса между конкурирующими публичными и частными интересами и не свидетельствует о безусловной легитимации конкретных судебных решений в качестве имеющих универсальный, прецедентообразующий характер. Критерии оценки правомерности решения вопросов размещения НТО на придомовых территориях детерминированы в конечном счете именно правовыми позициями Суда.
Таким образом, рассматриваемое определение является важным и своевременным для дальнейшего выстраивания цивилизованной нормативно-правовой основы ведения нестационарной торговли. Конституционный Суд сделал особый акцент на том, что на момент принятия документа не завершен переходный период по реализации Постановления от 19 апреля 2021 г. № 14-П (год с момента его вступления в силу), поэтому сформулированные в нем уточняющие позиции должны быть учтены при имплементации данного постановления в отведенное время.
Вместе с тем уровень внимания конституционного правосудия к проблемам нестационарной торговли подчеркивает важность активизации встречных усилий со стороны федерального законодателя, особенно в текущих условиях. Очевидно, назрела необходимость четкого урегулирования на уровне федерального закона единых безусловных гарантий организации и осуществления нестационарной торговли, в том числе на частных придомовых территориях.
Источник: advgazeta.ru